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皓月清风

身似闲云野鹤 心如皓月清风

 
 
 

日志

 
 

民主话题(续2)  

2009-02-17 16:02:11|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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选举:

选举的规范

选举是民主代议政府的重要制度,因为在一个民主国家,政府的权力纯粹来自国民同意,把国民的同意转化为政府权力的主要途径就是举行自由公平的选举。

所有现代的民主国家都举行选举,但不是全部选举都是民主的。右派独裁政权、马克思主义政权及一党政府都举行选举,目的是给它们的统治以合法的色彩。在这类选举中,可能除了一位候选人或一张候选人名单外,就别无选择。这些选择可以为每个职位提供几名候选人,但政府通过威胁或操纵手段,确保只有政府核淮的候选人才可当选。其它选举可能提供真正的选择,但人选只限于执政党,这些都不是民主的选举。



什么是民主选举?

珍妮.柯克帕特里克是学者及前任美国驻联合国大使,她给民主选举下的定义是:「民主选举不仅是象征性的…它还是竞争性的、定期的、广泛和决定性的选举,在选举中,政府的主要决策人由国民选出,而国民则享有广泛的自由去批评政府,发表他们的评论及提供其它选择。」

柯克帕特里克的准则意味着什么?民主选举是竞争性的。反对党及候选人必须享有言论、集会及活动的自由,这些自由对于他们公开批评政府,向选民提供其它政策和候选人是必需的。仅仅容许反对者有机会投票是不足够的。在选举中阻止反对者广播、控制其盟友或审查其报纸都不是民主的。执政党可以享受职权带来的方便,但选举的规则及行为必须公正。

民主选举是定期的。民主国不会选独裁者或终身总统。当选的官员必须向人民负责,并在指定的时间重新参选,取得选民的授权后才可以继续任职。这表示民主国家的官员必须接受落选的风险。唯一例外的是法官,他们可获终身委任,只在犯了严重的不正当行为时才被撤职、这可以使他们免受公众的压力及保持公正。

民主选举是广泛的。公民及选民的定义必须广泛到足以包括成年人口的一个大比率。由一个排斥他人的小群体选出来的政府并不是民主的政府--无论它的内部运作看起来如何民主。综观历史,民主国家的重大事件之一就是遭排斥的群体--不论是种族、民族、宗教的少数群体或是妇女--赢取完全的公民身份及随之而来的投票权与担任公职的权利。例如,在美国,当宪法于一七八七年签署时,只有拥有产业的白种男人享有选举及被选的权利。十九世纪初,产权资格取消了,妇女也于一九二0年取得投票权,但直至二十世纪六十年代的民权运动,美国黑人才在美国南部享有完全的投票权。一九七一年,美国把投票年龄由廿一岁降至十八岁,年青的公民也有权投票了。

民主选举是决定性的。选举决定政府的领导人。民选代表依据国家法律及宪法掌权,他们绝不只是傀儡领袖或象征性的领袖。

最后,民主选举不限于选定候选人。选民可以被要求通过投票来行使复决权和创制权以直接决定政策问题。例如在美国,州议会可以决定把问题「转交」选民或直接交给选民。在行使创制权时,公民可以收集指定数目的签署(通常是该州登记时民总数的一个百分率),要求在下次选举时讨论某一问题--即使州议会或州长反对也要进行。例如在加利福尼亚州,选民每次投票时都会遇到无数与立法创制权有关的问题--由环境污染直至汽车保险费等。


民主之道与忠直的反对派

公开性和负责制是民主政体的成功之道,但投票行为本身却是一项非常重要的例外。为了使选民可以投自由的一票及减少他们受恐吓的机会,民主国家必须容许选民秘密投票,同时必须尽可能公开保护投票箱及点票过程,使公民相信点票结果是准确的,以及政府的确有赖于他们的「同意」。

对于某些国家而言,尤其是在枪杆子上移交权力的国家,最难明白的概念就「忠直的反对派」。但这是一个十分重要的概念,它表示民主国家各方本质上对民主的基本价值标准则有着共同的承诺。政治竞争者不一定喜欢其对手,但他们必须彼此容忍,承认各方都发挥着合法及重要的作用。此外,社会上的处事原则须能鼓励人民在公开争辩时采取容忍及文明的态度。

竞选完毕,失败者会接受选民的决定。如果执政党落败,它会和平地移交权力。不论哪方取胜,双方都同意合作解决社会的共同问题。失败者竞选后变为反对党,知道他们不会因此丢掉生命或坐牢,相反,不论是一个反对党还是多个反对党,他们都可以继续参与公众生活,因为他们知道在真正的民主国家,他们的作用是很重要的。他们不是忠于政府的特定政策,而是忠于国家的根本法理及民主程序。

下次大选来临,反对党又有机会竞争政权。此外,一个多元化的社会由于政府的职位有限,往往会替竞选失败者另辟蹊径,让他们参与政府部门以外的公众服务工作。落选者可以选择继续作为正式的反对党,也可以决定透过写作、教学或参加关注公共政策的许多私人组织,参与更广泛的政治进程及辩论。民主选举归跟结蒂不是一场生死的斗争,它是一项为服务社会而进行的竞赛。


民主的文化:

公民文化

民主并不仅仅是其内部各项体制的总和。一个健全的民主政体主要取决于民主的公民文化的发展。黛安.雷维奇指出,在这个意义上,民主不指艺术、文学或音乐,而是指界定人民自治能力的那些行为、习惯和规范。

她写道:「极权政治制度鼓吹的是一种被动和冷漠的文化。这种政权所要塑造的是驯服听话的公民,相反,民主社会的公民文化是由个人及群体自由选择的活动所决定的。自由社会的公民追求他们自己的兴趣,运用他们的权利,并为他们自己的生活承担责任。他们决定自己做哪类工作,在哪里居住,是否加入某一政党和阅读哪些书刊等等。这些都是私人的决定,而非政治的决定。」

文学、艺术、戏剧及电影──表现社会文化的艺术方式──也是独立于政府之外的。民主社会支持或鼓励艺术家作家,但不会订立艺术的标准,不会评定为艺术作出努力的价值或审查艺术的表达手法。艺术家不是国家的雇员或仆人。民主社会对艺术的主要贡献是自由──自由地创作,试验,以及探索人类思想及精神的世界。


民主与教育

教育对于任何社会都是重要的一环,对于民主社会尤其如此。正如托马斯.杰裴逊所写的那样:「在文明的世界里,如果一个国家既一无所知又想得到自由,那么,它是在期待着一种过去没有将来也不会出现的东西。」

独裁主义社会反复灌输给人民的是来者不拒的被动态度。民主社会的教育则与此相反,它所要培育的公民都是有独立见解、抱怀疑态度、具分析能力,并且深入了解民主规律和惯例的。范德比尔特教授小切斯特.芬恩在尼加拉瓜向教育学家演说时说:「人民可能生来就有追求个人自由的欲望,但是,他们不是生来就知晓那种能使他们及其子女获得自由的社会及政治制度的…,他们必须掌握和学习这些知识。」

从这个角度看,说民主制度的教育任务只是使人民避免独裁政权的思想灌输力以及教导人民中立的政治价值观是不够的。这是不可能的:因为所有的教育不论是有意还是无意的,都会传输价值观。公开发问的精神本身就是一种重要的民主价值观,在这种精神下,的确可以把民主的原则传授学生。同时,民主的教育制度鼓励学生用合理的论点及审慎的研究来挑战传统的思想,这或许会引起激烈的争辩,但民主国家的教科书不应该忽视令人不快或富争议性的事件或事实。

芬恩称:「在自由社会里,教育制度是政权的工具,但在民主政权下,政权是人民的仆人。人民创造、维持及改善政体的能力在很大程度上依赖他们所经历的教育的素质和效能。我们可以公正地说,在民主国家里,教育能够使自由随着时间茁壮成长。」


冲突、妥协与共识

人类有着形形色色的欲望,它们有时是互相矛盾的。人希望安全,却又喜爱冒险;他们渴望个人自由,却又要求社会平等。

民主也是一样,承认许多压力甚至矛盾存在于每个民主社会是很重要的。拉里.戴蒙德是《民主季刊》的编辑及胡佛研究所的研究员,他认为冲突与共识之间存在着一个关键性矛盾。在许多方面,民主只不过是一套处理冲突的规则而已。与此同时,冲突必须在特定的限度内解决,以达成妥协。偏重任何一方都可能破坏整个社会的均衡。如果每个群体把民主视为只是争取他们的要求的论坛,那么,社会就可能从内部分裂。如果政府为达成共识而施加太大的压力,镇压人民的声音,那么,社会就可能被来自上面的压力碾碎。

解决冲突并没有单一或轻松的方法。民主不是一部输入正确的原则及程序后就可以自动运作的机器。民主社会需要公民的支持,需要他们承认冲突之不可避免以及容忍之必需。

民主社会的许多冲突并不是清晰的「对」和「错」的冲突,而是人们对民主权利及社会优先事项有不同见解所引起的冲突,认识这一点是很重要的。美国有许多这类冲突的辩论,例如:分配一定百分比的工作给一直受歧视的少数群体是否正确?国家是否有权强购某人住宅的土地,以铺设一条急需的公路?当社会以保护野生森林的名义禁止伐木,而牺牲依赖木材业为生的小社区的生计并破坏其经济时,谁的权利应该占上风?如果警方随意截查人民以打击贩毒,这是侵犯了公民的权利还是保护了社会的权利?

这些都不是容易处理的问题,民主的广泛原则只提供了阐述及分析这些问题的指南。实际上,答案可能会随着时间而改变。正是因为这个缘故,发展民主的文化是很重要的。个人及群体必须至少愿意容忍彼此的分歧,认识到对方有确凿的权利及合法观点。争论的各方,不论是在地方居民区还是全国性议会,都应以妥协的精神相见,寻求一个基于多数人裁定并照顾少数人利益的普遍原则的具体解决方案,在某些情况下,正式的投票是必要的,但很多时候,群体可以透过辩论和妥协达致非正式的共识或和解。这些程序还有一个优点,就是帮助各方建立解决日后问题所需的信任。

黛安.雷维奇指出,「『互相合作』是民主的要义,它指导利益团体在宪法制度下与其它人谈判、妥协及合作。意见分歧的群体透过建立合作关系,可以学会如何以和平方式进行争辩,怎样以民主的方法追求目标,并最终学会怎样在一个多元化的世界生活。」

民主不是一套天启的不变真理,而是一个寻求真理的机制。由于这个机制,人们可以透过思想的冲突与妥协,以及个人跟机构的冲突与妥协,找到真理,尽管未必能够十全十美地做到这一点。民主是重实效的。观点及解决问题的方法不是靠僵化的意识形态来检定,而是在现实世界中试验,在这个世界中,可以对观点及解决问题的方法加以讨论、更改、接纳或摒弃。

自治不能保障人民不犯错,不能结束民族磨擦,也不能保证经济繁荣,但无论如何,它容许那种能够辨明错误的辩论及验证,准许群体聚首解决分歧,并提供改革和投资的机会,而这正是经济增长的动力。


民主政府:


民主与权力

对于独裁主义者和评论家来说,他们对民主都有一个共同的误解,认为它缺乏压制的能力,也缺乏统治的权力。这种观点基本上是错误的:民主制度要求政府权力受规限,而不是将之削弱。纵观历史的漫长进程,虽然过去十年民主政治的复苏营造了优势,但事实上民主政体仍然脆弱和为数不多。民主制度不能不受历史洪流的影响;他们会由于政治失败而倒坍,内部分裂而衰亡,或是遭入侵的外敌所颠覆。但历史亦同时证明了民主政体顽强的恢复力,表明了由于人民的承诺和有见识的贡献,民主政体可以克服严峻的经济困难,调和社会和种族之间的分裂,必要时还可以在战争中立于不败之地。

正是评论家经常提出的有关民主的各个层面,赋予民主政体以复原力。一些人指出,辩论、异议和妥协等过程都是民主制度的弱点,事实上,它们却是民主制度的潜在力量。当然,从没有人认为民主制度在其协商的过程中特别有效率: 在一个庞大而复杂的社会里,透过民主方式来作出决策可以是一个纠缠不清、令人疲累和秏时冗长的方式。但最终一个政府在得到被治理者的同意下,可以凭着信心和权威来说话和行动,这些都是一个惶恐不安地倚仗一支薄弱的军队或一个未经选举的党组织的政权所缺乏的。

民主政体的四个基本类型
(选出若干国家或地区为例)

                           总统制         议会
得票最多者当选     菲律宾
                           美国
                                           澳大利亚
                                           加拿大
                                           印度
                                           牙买加
                                           马来西亚
                                           纽西兰
                                           英国

比例代表制           拉丁美洲      西欧

本图表业经作者及约翰.霍普金斯大学出版社同意,转载自阿伦特.利法特着:《新民主的宪法选择》,刊于《民主季刊》一九九一年冬季版第二卷第一期第七十四页。





权力的制衡

美国对实行民主制度的最重要的贡献之一,就是创设了制衡制,以确保政权的分立和非集中化:这个制度建立在一个坚定的信念上,那就是当一个政府滥用权力的可能性受到抑制,并尽量靠近人民时,才是最理想的政府。

作为一般词汇,制衡有两层意思:联邦制和权力的分立。

联邦制就是要把政府划分为国家、州或省以及地方等层次。例如,美国是一个联邦共和国,每一个州都具有独立于联邦政府的法律地位和权力。它与其它拥有一个单一政治架构的国家(例如英国和法国)的政治划分不同,因为联邦政府不能废除或改变各州。尽管在二十世纪,美国国家一级政府在其与州政府的关系上已经权力大增,但州政府仍然在教育、卫生、运输和法律的实施等领域肩负重要的责任。在中央集权或「单一」政治制度下,这些职务都是由国家政府管辖的。而每个州政府的职责,一般都依循联邦制的模式,把许多职务诸如学校和警察部门的运作,委诸地方组织。联邦政制的权力划分并不明确-联邦、州和地方机构都可以在若干领域(如教育)拥有重复甚至相互矛盾的议事日程--但联邦制度确实大大增加了公民参政的机会,这对民主社会的运作是至关重要的。

制衡的第二层意义就是权力的分立,它是美国联邦宪法的起草人于一七八九年煞费苦心创立的,从确保政权不致集中于国家政府的某一部门。詹姆斯.麦迪逊是美国宪法的主要起草人,后来更成为美国第四届总统,他曾写道:「把所有权力包括立法、行政和司法等权力,聚集在同一批人之手……则可以毫无疑问地把它界定为专制政治。」

从某种意义来说,权力分立是一个令人误解的词语,因为麦迪逊和其它宪法起草人所确立的制度,有如说是权力分立,不如说是权力分享。〔例如,立法权属于国会,但国会所通过的法案可以遭总统否决,而国会必须在参、众两院集合三分之二的多数票,才可以推翻总统的否决。总统可以任命大使和内阁成员,并谈判国际条约-但都要经参议院的批准。此外,总统挑选联邦;大法官也是要经参议院批准。另举一个例子,宪法明确规定,唯国会才有权宣战,然而总统却是武装部队的总司令--在六十年代至七十年代初持久的越南战争期间,以及九0至九一年间短暂的波斯湾冲突中,这已明显地成为行政与立法两大部门关系紧张的根源。由于总统政纲必须要经国会批准才得以通过,政治学家理查德德.诺伊施塔特形容美国总统的权力「并不在于发施号令,而在于说服」。

宪法并没有规定联邦政府内所有的权力制衡内容,有些是从习惯做法和先例发展而成的。或许最重要的就是一八0三年一宗法庭判例中所确立的司法审核理论,该理论赋予最高法院权力,以裁定国会的法令违宪。

美国政制内的权力分立往往导致低效率,但它提供了一道重要的堤防,以确暗保政府不会滥用权力--这是每一个民主政府都必须面对的问题。


首相和总统

民主政制的最重要决定之一就是选举首长和议员的方式。选举方式一般分为两种。在议会制度之下,立法机构内的多数党,或是政党的联盟,都可以组成政府,由一名首相来领导。议会政府的制度起源于英国,今天欧洲的大部分国家、加勒比海诸国、加拿大、印度以及非洲和亚洲的许多国家(各半都是前英国殖民地)都实行这个制度。另一种主要的方式就是直接选举一名总统,该选举与立法机构无关。今天,拉丁美洲的许多国家、菲律宾、法国、波兰和美国都在实行这种总统制度。

议会制与总统制的主要区别,在于立法与行政部门之间的关系。在议会制度下,立法与行政部门基本上是互为一体,因为首相和内阁成员都来自议会。一般而言,政府的任期都有指定的期限(例如四年或五年),除非首相在国会中丧失多数票,在这种情况下,政府便告垮台,国会又要重新举行选举。另一种选举是,由国家元首(总统或立宪君主,其作用主要是象征性的)给予另一政党领袖机会,以便组织新政府。

由于议会是最高统治机构,因此缺乏作为美国总统制特征的权力分立。议会制度必须倚重议会本身内部的政治动力,从而对政府的权力进行制衡。它们通常以单一而有组织的反对党形式出现,以便「盯牢」政府,又或是透过多个反对党派的竞争来制衡权力。

在总统制度之下,总统身兼政府元首与国家元首的职务。总统和国会议员都由人民直接选出,并有指定的任期。作为权力分立的一个组成部分,总统内阁的成员通常都不是国会议员。-般而言,只有在犯了严重罪行或在任时渎职,总统才会在任期届满前遭撤职。假如总统所属的政党在立法机构中占大多数,其方案便可以轻易获得通过,但与首相不同,总统不能倚仗自己的政党是多数党而留任。


代议制

民主政体的另一项重要决定就是如何组织选举。基本选择有二:得票最多者当选制或比例代表制。得票最多者当选制有时称为「胜者赢全盘」,指一个特定选区内获票最多的候选人就是胜出者──不管是由于得票最多(少于百分之五十,但比其它对手多)或由于赢得多数票(多于百分之五十)。总统也是以同样方式选出的,只不过选举是在全国范围内举行。假如没有人在首轮选举中获得大多数,有些制度则会安排获票最多的两名候选人进行决赛。得票最多者当选制往往会对两个拥有广泛基础并操纵政坛的政党起鼓励作用。

恰恰相反,在比例代表制(欧洲大部分国家所实行者)之下,选民通常都投票给政党,而不是给个别的候选人。政党在国家立法机构内的代表性,则取决于每个政党在选举中所获选票的比例。在议会制度下,多数党领袖便成为首相,并在议会中选出内阁成员。假如没有政党取得多数票,各政党便会进行频繁的磋商,以组成一个占主导地位的政党联盟。比例代表制有助促进多党制,尽管每个政党只能得到较小比率的选民的支持,但他们经常进行裁判,以期在联合政府内占一席位。


议会和总统

今天大部分的民主政府都采用议会制,对议会制的主要要求是反应快和具灵活性。议会制政府(特别是透过比例代表制选出的)倾向于多党制,即使比较小的政治团体亦可以在立法机构中取得席位。因此,彼此相左的少数党派仍然可以参与政府最高层的政治决策过程。当各党派力争组成一个占主导地位的联盟时,这种多元性实有助促进对话和妥协。假如联合政府垮台,或者执政党丧失统治权力,首相便会辞职,然后成立一个新政府或举行新选举--这一切都不会危害或威胁到民主制度本身。

议会的主要缺陷就是灵活性和权力分享所带来的阴暗面;不稳定。一旦发生政治危机,多党联盟可能会不堪一击而垮台,以致政府的执政期只能维持比较短的时间。联合政府亦可能发觉自己任由极端主义的小政党摆布,这些小政党可以通过威胁退出执政联盟和迫使政府辞职,从而对政府作出特别的政策要求。此外,首相只是党的领导人,他们缺乏由人民直接选出所赋予的权力。

另一个值得关注的问题就是对议会的无上权威缺乏正式而有制度的牵制。例如,一个在议会拥有足够多数席位的政党,可以制定一个影响深远甚至反民主的政纲,而其行动亦不会受到任何有效的限制,从而造成多数党专政的可能。

另一方面,对总统制的主要要求就是直接负责、连续性和实力。总统是由人民选出,有固定任期,不管其政党在国会中的地位,他们都可以从直接选举中取得权力。透过设立独立但理论上平等的政府部门,总统制力求建立强有力的行政和立法机构,每个机构都可以从人民的投票选举中获得权力,并互相制衡。那些害怕可能出现行政部门专政的人,倾向于强调国会的作用,至于那些担心立法机构内占优势于一时的多数党可能会滥用权力的人,则会维护总统的权力。

分别选举总统和立法机构的弱点是可能会出现僵局。总统可能没有足够的选票以通过其方案,但通过行使否决权,总统又可以防止国会以其本身的立法机构方案来取代自己的方案。

由于总统是经由直接选举选出的,他们看起来可能比首相有权力。但不管立法机构是否由反对党所控制,由于它拥有一个独立于总统之外的选民基础,所以总统不得不与立法机构抗衡。因此,总统制的党纪要比议会制脆弱得多。例如,总统不能像首相通常能够做到的那样,开除或惩罚本党倒戈的成员。一个在议会中拥有稳占多数席位的首相,可以确保其政府的立法方案通过;而总统在应付一个珍惜自己特权的国会时,往往要进行冗长的磋商,才能确保法案的通过。

哪个制度最能迎合立宪民主政体的要求,议会制或是总统制?这个答案正是政治学家和政治家持续争论的主题,部分原因是由于每个制度都有其独特的长处和弱点。不过,应该注意的是,虽然总统制和议会制都没能保证立宪民主的全部实现,但两者都是与立宪民主政体相符的。(参见民主政体的四个基本类型图表)

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